Um raio de luz que se difrata: a gênese e expansão do federalismo nos séculos XVIII e XIX: Estados Unidos, Argentina e Brasil - I

            O ano de 1776 tornou-se célebre e transformou-se em um grande marco na história mundial. Especialmente após o 4 de julho, data em que após uma série de disputas relativas à impostos com a Inglaterra os Estados Unidos tornaram-se uma nação independente. Antes de significar um ponto final, tal fato suscita uma situação inusitada, ou, em outras palavras, até então inédita na história: os homens iam, conscientemente, construir uma nação. Assim sendo, aliada à Revolução Francesa - ocorrida em 1789 -, a Revolução Americana é um ponto essencial, no mais das vezes norteador, das

reflexões e debates que se seguiram na história do pensamento (ou das idéias) ocidental. Ponto de partida da modernidade política, todavia, não é o ano de 1776 o que mais interessa a nossas reflexões. O ano de 1787 parece-nos um tanto quanto mais intrigante, uma vez que, esse sim aparece como ponto-ápice de um processo que se desenvolveu desde a Independência. Mas ainda não é hora de adentrarmos nesse ano. Guardemo-lo e, por ora, lembremos do desafio que se impunha naqueles tempos, nas palavras de Alexander Hamilton:

“Se os homens são capazes de se dar a si mesmos um bom governo por própria reflexão e escolha, ou se a providência os condenou a receberem eternamente a sua constituição política da força ou do acaso”.[1] (grifos no original)

Tarefa nada fácil a ser desempenhada, e os símbolos maiores a enfrentá-la, que até hoje permeiam o imaginário norte-americano, eram os founding fathers, ou pais fundadores. Esses seriam aqueles homens que assinaram a Declaração de Independência, e o maior deles, líder das lutas militares contra a Inglaterra seria George Washington. Outros nomes seriam os de Thomas Jefferson, Benjamin Franklin, John Adams, James Madison, Alexander Hamilton e John Jay. A imagem formada desse grupo faz parte de uma espécie de mitologia política norte-americana, construída a posteriori, mas que opera a partir de alguns dados reais daquele período, exercendo, porém, claramente, uma função de solidificação da identidade nacional dos norte-americanos.[2]

Durante o processo de consolidação da Independência emergiu um enigma interessante: antes se falava das treze colônias inglesas na América, e agora? As treze se reuniriam em um só Estado? Ou se fragmentariam em pequenos Estados? Os pais fundadores, conhecedores que eram da teoria política - leitores de Maquiavel, Hobbes, Locke, Rousseau e, principalmente, Montesquieu – vislumbravam a república como forma ideal de governo para a preservação do valor primordial da liberdade. Todavia essa forma de governo era, historicamente, adequada a países de pequenas proporções territoriais. A monarquia e o despotismo - repudiadas veementemente na América - eram as formas até então utilizadas para governar países de dimensões maiores. Daí parece se configurar o caminho ideal, à época, para a solução de tal enigma: formar uma Confederação. Assim, nas palavras de um governador de estado norte americano, Luther Martin:

“(...) quando da separação do Império Britânico, o povo da América preferiu instituir-se em treze soberanias separadas ao invés de se incorporar em uma única. É com elas que contam para a segurança de suas vidas, liberdades e propriedades. É com elas que devem contar. O governo federal foi formado para defender o conjunto de nações estrangeiras em caso de guerra e para defender os menores Estados contra as ambições dos maiores”.[3]

            Certamente trata-se de um ponto de vista questionável, ainda mais quando consideramos que essa fala foi dita durante a Convenção de 1787. Em breve entenderemos os porquês disso. Por enquanto basta lembrarmos algumas dimensões fundamentais presentes na fala do governador. A pulverização da soberania parece-nos ser uma dimensão fundamental dos Artigos da Confederação, código de leis que definiu o estatuto dessa forma de governo organizada na América. Na teoria existiria uma instituição central, o Congresso Continental, que garantiria a união e integração dos estados. Todavia, após a pacificação dos conflitos pós-Independência, o Congresso perdeu muita força, passando a ter muito pouca existência prática. Ainda assim o Congresso Continental era formado por apenas uma câmera legislativa, na qual cada estado tinha direito a um voto. Os representantes dos estados, de dois a seis por cada um, eram eleitos nos legislativos estaduais e tinham mandato de um ano. Entretanto, os Artigos não previam nenhuma instituição de caráter executivo, talvez pela aversão da Revolução pela autoridade e pelo poder. Até mesmo a política externa era uma função a ser desempenhada pelo Congresso Continental. Como veremos adiante, essa falta de uma autoridade central seria um dos argumentos fortes no discurso daqueles que exigiam reformas nos Artigos em meados da década de 1780.

            O que se produziu a partir das definições dos Artigos foi, sem exageros, uma tirania do legislativo. Isso porque, ignorando os ensinamentos do Barão de Montesquieu, na realidade política da Confederação o poder legislativo exercia as funções legislativas, executivas e judiciárias. Além disso, nos estados imperava o que o historiador Isaac Kramnick chamou de “política das liberdades”.  Novamente reproduzindo a retórica contra qualquer autoridade que se assemelhasse a de um rei, as constituições estaduais, uma após outra reproduziam o modelo da Confederação. Supremacia do legislativo e ausência de um executivo forte eram a tônica em nome do valor inalienável da liberdade. Governo livre passou a ser sinônimo de povo no poder. Pode se dizer que os valores republicanos e até mesmo os democráticos foram completamente deturpados nesse contexto. A visão dominante nos estados até meados da década de 1780 era a de que somente o povo poderia controlar o próprio povo. Esses legislativos estaduais foram descritos por Madison como “sugando todo poder para seu vórtice”.[4] James Wilson, por sua vez, também preocupado com o acúmulo de poderes do legislativo comentara: “173 déspotas seriam, sem dúvidas, tão opressores quanto um (...). Não foi por um despotismo eletivo que lutamos”.[5]

            Havia ainda uma outra questão complicadora nesse período: a supremacia dos legislativos estaduais havia trazido para a cena política novos atores, que Tocqueville comentou em A Democracia na América: os homens novos. A metáfora mais comum para descrever essa ascensão do homem comum à vida política é aquela utilizada por James Otis ainda em 1776: quando a panela ferve a espuma sobe. Novamente recorremos a Madison para descrever do que se trataria essa espuma: “homens sem leitura, experiência ou princípio”.[6] Já John Jay dizia a esse respeito: “a sabedoria [os] teria deixado na obscuridade”.[7] Não deixa de vir à tona, nesses e em outros argumentos da época, um viés conservador da Revolução Americana e dos pais fundadores. Não podemos esquecer que tanto Jefferson, como Hamilton e Madison eram grandes proprietários, e que os líderes do processo revolucionário não ousaram tocar na questão da escravidão. A história do século XIX norte-americano nos conta no que deu. Mas talvez por esse caráter conservador, essa aristocracia passou a exigir a revisão dos Artigos. Isso porque os anseios de John Adams pareciam estar se concretizando, anseios esses que ele escreve em seu diário:

“É este o objetivo pelo qual lutei? perguntei a mim mesmo. (...) pois metade da nação é de endividados. Se o poder cair em suas mãos, e há grande perigo que caia, para que fim teremos sacrificado nosso tempo, saúde e tudo o mais? Certamente devemos nos proteger contra esse espírito e esses princípios, ou nos arrependeremos de toda a nossa conduta”.[8]

Esse espírito poderia equivaler ao que o general Knox descrevia a George Washington em 1776: Eles estão decididos a cancelar todas as dividas, públicas e privadas, e têm leis agrárias que são facilmente cumpridas por meio de papel-moeda sem lastro”.[9] A situação tornava-se emergente, e para fazer cair o véu de uma tirania disfarçada de liberdade que preponderava na cena pública foi convocada uma Convenção Constitucional a ser realizada na Filadélfia no verão do ano de 1787, com a função estrita de revisar os Artigos da Confederação. Em meio aos debates surgiu uma demanda de alteração na estrutura política até então existente. Convergiam-se, então, as condições necessárias para a gênese da idéia do federalismo. Foi nesse encontro que se gerou a primeira constituição escrita da história. Mais um forte elemento da mitologia política norte-americana, como fica claro nas palavras de Jefferson, ausente na Convenção por estar em missão diplomática na Europa. “uma assembléia de semideuses [que produziu] indubitavelmente a mais sábia [ A Constituição] jamais apresentada ao homem”.[10] Em 1823, o juiz da Suprema Corte, Johnson, reforçou essa visão: “Na Constituição dos Estados Unidos, o mais maravilhoso instrumento jamais delineado pela mão do homem, há uma compreensão sem paralelos”.[11] John Adams, também ausente pelo mesmo motivo, pronunciou à época a respeito da Constituição: “se não [era] o maior esforço do entendimento humano (...) a maior tentativa isolada de reflexão nacional que o mundo jamais viu”. Talvez ele tivesse uma dose de razão. Mas mal sabia ele a intensidade do debate que estava por vir na “Grande Discussão Nacional” para ratificar nos estados a Constituição. Por ora, vejamos os principais eixos dessa, principalmente no que concerne à idéia federalista.

De fato com o distanciamento histórico é fácil apontar os defeitos dos Artigos e defender a Constituição. Devolvamos, como viemos buscando fazer, as idéias à seus contextos, e vejamos, portanto, os conceitos-chave da Constituição e sua significação para sua época.[12] A principal fonte de inspiração para os princípios defendidos pela Constituição foi O espírito das leis, de Montesquieu, mas há também indícios que apontam para a influência de Maquiavel, tanto em seu Discurso sobre a Primeira Década de Tito Lívio, quanto n´O príncipe. Assim a Constituição prima pela defesa do republicanismo e do federalismo[13]. Isso porque a grande inovação trazida pelos norte-americanos para a história das idéias ocidental foi a de criar uma república de dimensões continentais. Daí a necessidade de articular-se os princípios do republicanismo e do federalismo. O republicanismo[14] emergia em oposição à democracia radical vivenciada nos legislativos estaduais, que trouxera ao mundo da política questões relativas ao mundo privado, ou, nas palavras de Hannah Arendt, em pleno século XVIII, no despertar da modernidade, emergia a chamada Questão Social.[15] O republicanismo emergia então em combate à tirania da maioria (aquela que usava o falso véu da liberdade), e colocava a res pública - a coisa pública - ou o interesse comum no centro das preocupações do sistema político. Isso, é claro, sem esquecer dos valores inalienáveis da liberdade e da igualdade políticas.[16] Mas para conseguir a façanha de colocar em prática esses princípios republicanos em uma realidade aparentemente inóspita – grande dimensão territorial, emergência dos homens novos na política, primazia do valor democrático no seio da sociedade, herança da tradição colonial de autonomia das antigas treze colônias inglesas – foi mister articular ao conceito de república a idéia do federalismo. Vejamos, pois, como se dá essa articulação.

No momento de sua gênese federalismo significou, essencialmente, centralização política. Em antítese à um certo caos produzido pela descentralização e a “política das liberdades”, a idéia dos federalistas era a de organizar, ordenar e centralizar o sistema político da recém-fundada nação norte-americana. Segundo Madison:

“a extensão e a sábia organização da União oferecem-nos, contra os males a que está sujeito de ordinário um governo republicano, um remédio tirado da própria natureza desse governo, e, portanto, quanto maiores são a satisfação e o orgulho que devem inspirar-nos o nome de republicanos, tanto maior deve ser o zelo com que devemos sustentar e conservar o títulos de confederados”.[17]

            Vale lembrar que a idéia de “confederados” a que o autor se refere está bastante distante daquela da Confederação regida sobre os Artigos. Mas vejamos o ponto de vista de Hamilton, sendo que esses dois pensadores são os grandes fundadores do pensamento federalista:

“Todas as rodas da máquina nacional estão paradas: a imobilidade da morte se estende por toda a parte. Nem é possível que o Congresso sustente as formas da administração enquanto os Estados não substituírem alguma coisa de real ao fantasma atual, chamado governo federativo.”[18]

 É interessante notar que é utilizando o mesmo nome do fantasma, ou seja, federalismo – veremos adiante como isso se tratou de uma estratégia retórica-, mas dotando-o de nova significação que Hamilton conclui a favor da União:

“Porém, se não queremos colocar-nos nesta perigosa situação; se nos decidirmos pelo projeto de um governo geral, isto é, por um poder superior colocado entre as mãos de um conselho comum, então é preciso que façamos entrar no nosso plano os princípios fundamentais que constituem a diferença essencial entre uma liga e um governo; é preciso estender a autoridade da União até as pessoas dos cidadãos, que são os verdadeiros objetos do governo”.[19]

            Explicitados os princípios[20], resta-nos ver como os autores d´O Federalista moldaram, ou arranjaram, institucionalmente essa república dos Estados Unidos. É nessa espécie de engenharia institucional inventada pelos federalistas que veremos claramente as influências de Maquiavel e Montesquieu. O primeiro ponto fundamental foi a criação de um Executivo central forte, inclusive tendo poder de veto sobre as decisões legislativas, sendo também a recíproca verdadeira. Ao primeiro-magistrado, figura que estava à frente desse executivo deu-se o nome de presidente, sendo George Washington o primeiro eleito, sendo também essa mais uma das invenções norte-americanas. Além disso, seguidores que eram do pensamento maquiaveliano, estabeleceu-se um legislativo bicameral: um Congresso que representasse os anseios populares e um Senado em que estariam presentes os sábios, ou os aristocratas, para refrear a volúpia e instabilidade das massas. Foi criado também o poder Judiciário que deveria ser exercido pela Suprema Corte. Por um outro lado o princípio federativo dava uma relativa autonomia legislativa e judiciária aos estados. De tal modo que os formuladores da Constituição permaneciam fiéis ao princípio montesquiano da divisão de poderes e buscavam atingir o ponto ideal da mistura entre autonomia e centralização políticas. Relembremos, então, os momentos finais do dia 17 de setembro de 1787, dia em que se finalizaram os trabalhos de formulação da Constituição, momento imortalizado por Madison:

“Enquanto os últimos membros a estavam assinando, o Doutor Franklin, olhando para a cadeira do presidente [Washington], atrás da qual por acaso havia um sol nascente pintado, comentou com alguns membros que estavam próximos a ele que era difícil para os pintores distinguir em sua arte um sol nascente de um sol poente. ‘Muitas e muitas vezes no curso das sessões’, disse ele, ‘olhava para aquele sol atrás do presidente sem ser capaz de concluir se estava nascendo ou se pondo; as vicissitudes de minhas esperanças e temores determinavam a resposta; agora, porém, finalmente tenho a felicidade de saber que é um sol nascente, não um sol poente”. [21]     

            Após a finalização dos trabalhos da Convenção seguiu-se um processo foi chamado de “A Grande Discussão Nacional”, através do qual os estados ratificavam, ou não a nova constituição. Era necessária a aprovação por nove estados para ela legitimar-se como lei suprema da nação emergente. Foi durante esse processo que, em 27 de outubro de 1787 os leitores do Independent Journal se depararam com o ensaio “The Federalist nº 1”, escrito por um certo Publius. Alguns séculos mais tarde viríamos a desvendar o mistério: Publius era o pseudônimo utilizado por Hamilton, Madison e Jay para lançarem seus artigos em defesa do federalismo, da União, da Constituição e da república (daí a inspiração para do nome). Seguiu-se uma série de 85 artigos, que depois seriam reunidos e publicados sob o título de O Federalista. O contra-ponto aos artigos era feito durante os debates para a ratificação nos estados. Patrick Henry,  um dos mais vorazes críticos da constituição e sem dúvida um brilhante orador rasgava ataques à Constituição:

“Que direito tinham eles de dizer ‘Nós, o povo?’ Deixando de lado minha ansiosa solicitude pelo bem-estar público, minha curiosidade me leva a perguntar: quem os autorizou a falar a linguagem do ‘nós, o povo’, em vez de ‘nós, os Estados?’ Os Estados são as características e a alma de uma confederação. Se os Estados não forem os agentes desse pacto, ele será um grande Governo Nacional consolidado do povo de todos os Estados”.[22]

            O que seu argumento deixa transparecer é um apego à “política das liberdades” e uma idéia de que a autonomia dos estados é o princípio maior a ser respeitado pelo sistema político norte-americano. A essa colocação poderia ter respondido Hamilton:

“Entre nós, as formas da nossa Confederação atual exigem o concurso de treze vontades soberanas para determinar a execução de todas as resoluções importantes que emanam da União. As conseqüências eram fáceis de prever: as resoluções da União não foram executadas; e os erros dos Estados têm-nos conduzido a passos largos até o extremo a que hoje os vemos reduzidos”.[23]

            Segundo um encarregado francês em Nova York que escrevera para Paris em 1788 O Federalista seria “inútil para os bem-informados e (...) erudito e longo demais para os ignorantes”. O New York Journal reforçou esse argumento referindo-se “à árida baboseira de Publius em 150 números”. Já Thomas Jefferson, ainda que seja suspeito, afirmou sobre a obra: “o melhor comentário jamais escrito sobre o governo”. Menos suspeito, mas ainda um pouco, um historiador e jurista norte-americano afirmou: “ Pela abrangência, força,  clareza e simplicidade do projeto, o Federalista não tem paralelo entre os escritos humanos, sem excetuar ou ignorar mesmo os de Montesquieu e Aristóteles”. Nem um extremo nem outro, tendo a tomar a confortável posição do meio-termo. Certamente que a originalidade, criatividade e inventividade presentes nessa obra a tornam genial, mas sem toda uma tradição de pensamento político ocidental seria difícil, para não dizer impossível que ela tivesse essa genialidade.

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[1] - HAMILTON. In: Federalistas. p.93.

[2] - Os outros elementos-chave dessa mitologia política seriam os peregrinos vindos à América no Mayflower e a Constituição, para mais ver: JUNQUEIRA

[3] APUD: Apresentação, p. 9.

[4] Apud: KRAMNICK. Apresentação. p.17.

[5] Apud: KRAMNICK. Apresentação. p.17.

[6] Apud: KRAMNICK. Apresentação. p.16.

[7] Apud: KRAMNICK. Apresentação. p.16.

[8] Apud: KRAMNICK. Apresentação. p.16.

[9] Apud: KRAMNICK. Apresentação. p.17.

[10] Apud: KRAMNICK. Apresentação. p.4.

[11] Apud: KRAMNICK. Apresentação. p.4.

[12] Apóio-me aqui na metodologia defendida por SKINNER e POCCOCK relativa à história das idéias.

[13] Essa articulação é feita principalmente por Madison, Adams e Jay.

[14] Sobre as relações entre republicanismo e democracia ver: RIBEIRO. Democracia versus república:
a questão do desejo nas lutas sociais; CARDOSO. Por quê República? Notas sobre o ideário Democrático e Republicano.

[15] Ver: ARENDT. Da revolução.

[16] Ver, especialmente: ARENDT. Da Condição Humana.

[17] Apud: Federalistas. p.106.

[18]Apud: Federalistas. p.118.

[19]Apud: Federalistas. p.116.

[20] Vale lembrar que trabalhamos aqui apenas com a perspectiva dos autores de o Federalista. Para Jefferson, por exemplo, a associação de república e federalismo dava-se de forma distinta, com um sistema que se equivaleria a uma gradação de repúblicas, e que ficou conhecido como “Sistema Jeffersoniano”. Para mais sobre a idéia de Jefferson ver: JEFFERSON. Escritos Políticos.

[21] Apud: KRAMNICK. Apresentação. p.29.

[22] Apud: KRAMNICK. Apresentação. p.24.

[23] Apud: Federalistas. p.118.